Julkishallinnon systeeminen ohjaus ja politiikan tekemisen uudistuslupaukset:
kaksoissiirtymästä julkisen johtamisen neloslutziin?

Riskit minimoidaan ja konsensus karsii kärjet. Urheilu, taide ja musiikki ovat tässä suhteessa erilaisia: niissä menestys syntyy näennäisesti mahdottoman aikaansaamisesta, ja häkellyttävät ja hengityksen salpaavat saavutukset tuodaan yleisön eteen. Kun tarkastellaan taitoluistelun neloslutzin historiaa, liikutaan sananmukaisesti mahdollisen (tai mahdottoman!) taiteen äärellä, liikkeissä ja saavutuksissa, jotka tuntuivat vielä hetki sitten inhimillisesti mahdottomilta, mutta ovat asteittain muotoutuneet osaksi taitavuuden ääri-ilmiöitä.

Julkinen johtaminen on luonteeltaan politiikkaa lähellä ja siksikin edennyt varsin hitaasti ja harvoin varsinaisia vau-efektejä aiheuttaen. Viime aikoina olemme julkisen johtamisen käytäntöjä ja prosesseja tutkiessamme ja kehittäessämme yhä useammin kysyneet: Onko tämä aika ohi? Tarvitaanko radikaalisti rohkeampaa tekemistä?

Ja voisiko olla niin, että vihreän siirtymän ja ilmastonmuutoksen edellyttämä parhaimmillaan vallankumouksellinen muutos tarjoaa tällaisen radikaalin muutoksen ja taitotason loikan? Koronakriisin myötä tapahtunut hallinnon digiloikka osoittaa, että hallinto on kyvykäs tekemään myös nopeita ja kokonaisvaltaisia muutoksia tarpeen tullen.

Haastaako vihreä siirtymä KAIKEN?

Vihreä siirtymä on vallannut eurooppalaisen politiikan päiväjärjestyksen jo jokin aika sitten, ja Suomessakin se on saanut vastinparikseen jo perinteeksi tai miltei mantraksi muodostuneen ”kestävän kasvun” rinnalle sosiaalisen kestävyyden, joka täydentää ekologista ja taloudellista kestävyyttä. Julkistipa hallitus puoliväliriihessään myös kestävyystiekartan, jossa kestävyyden kolme ulottuvuutta ja niiden keskinäisriippuvuus nostettiin vahvasti esille.

Ei ole helppoa yhdistää näitä eri näkökulmia menestyksekkäästi missään olosuhteissa, mutta erityisen haastavaa se epäilemättä on tilanteessa, jossa vanhusväestön osuuden kasvu, taloustilanteen heikkeneminen ja toimintaympäristön turbulenssi asettavat perinteiset ohjausmekanismit ja nykyisen järjestelmämme elinkelpoisuuden aivan uusien haasteiden eteen.

• Poikkeuksellisen epävarmuuden vuoksi hallituksen budjettipäätösten tavoitteena on luoda vakautta ja vastata kriisin edellyttämiin akuutteihin tarpeisiin. Samalla varmistetaan edellytykset vihreän siirtymän investoinneille ja tulevaisuuden kestävälle kasvulle. (Lähde: Pääministeri Sanna Marinin puhe talousarvioesityksen lähetekeskustelussa 20.9.2022)

• Osa toimenpiteistä – kuten osaamista ja työkykyä, uuden teknologian kehittämistä ja käyttöön ottoa sekä vihreää siirtymää tukevat toimet ja syrjäytymistä vähentävät toimet – kohdistuu tuottavuutta edistäviin ja uutta tuotantoa luoviin investointeihin ja saa liikkeelle myös yksityisiä investointeja. Näillä on pidempiaikaisia talouden tuotantoa, tuottavuutta ja työllisyyttä kasvattavia vaikutuksia. Näiden kokonaisvaikutuksia ei ole mahdollista arvioida ennakollisesti. Tämän vuoksi politiikkakokonaisuuksien potentiaali kasvuun ja julkiseen talouteen voi olla suurempi kuin mitä niille ennakolta voidaan arvioida. (Lähde: Hallituksen kestävyystiekartta, s. 48)

Euroopan unionissa puhuttu kaksoissiirtymä sisältää ajatuksen ekologisen kestävyyden ja digitaalisten ratkaisujen keskinäisriippuvuuden muodostamasta voittavasta yhdistelmästä. Suomalaisessa insinööriajattelussa tekoäly ja digiratkaisut on nähty myös myönteisessä valossa ja Suomen asema kansainvälisessä kilpailussa kaksoissiirtymän “voittajien” joukossa (TEM 2021, 12). Mutta onko tämä vasta kolmoislutzin paikka?

Olisiko mahdollista tavoitella kolmoissiirtymää, joka mykistäisi yleisön tuomalla yritysten ja julkisen sektorin rinnalle myös ihmiset ja heidän yhteisönsä?

Systeeminen ohjaus voisi olla osa tätä uutta koreografiaa.   

Marinin hallituksen ehkä mieleenpainuvin lupaus yhteiskuntatieteilijän mielestä oli “lupaus kansalaisille politiikan uudistamisesta”. Se nosti selkärankaan vähintäänkin neloslutzia edeltävän odotuksen ja kylmät väreet: nyt tulee jotain todella uutta! NYT tähdätään korkealle! Pidätämme kollektiivisesti hengitystämme. Kädet hikoavat. 

Lupaus kansalaisille politiikan uudistamisesta ja luottamus

Suomella on hyvät lähtökohdat luottamukselle rakentuvan yhteiskuntapolitiikan toteuttamiseksi, mutta uudistamiselle on myös tarvetta. Siinä missä Suomi on pitkään profiloitunut vahvan luottamuksen maana, joka sijoittuu kärkeen kansainvälisissä luottamusvertailuissa, riitasointujakin esiintyy. Esimerkiksi OECD:n yhteistyössä Suomen kanssa tekemä arviointi kansalaisluottamuksen tilasta (OECD 2021: Drivers of Trust in Public Institutions in Finland) ei ollut yksinomaan myönteinen tuloksissaan ja tulkinnoissaan. 

Vuonna 2021 julkaistu arviointiraportti muun muassa osoitti, että korkeasta kansallisesta keskiarvosta huolimatta kansalaisten luottamus eri instituutioihin vaihtelee. Suomessa esiintyy merkittäviäkin alueellisia eroja, ja luottamus julkisiin instituutioihin ja hallintoon on heikompaa maaseudulla, matalammin koulutetuilla ja alemman tulotason kotitalouksissa. Tätä eriytymisprosessia on viime vuosina tutkittukin (mm. Anu Kantola & työryhmä (2022): Kahdeksan kuplan Suomi – Yhteiskunnan muutokset ja syvät tarinat) ja syystä — luottamusta ei tule ottaa annettuna. 

Arvioinnin osana toteutetun kyselyn mukaan kansalaisista 66 % luottaa valtionhallintoon, hallitukseen 61 %, eduskuntaan 53 % ja kuntahallintoon 52 %. Raportti kiinnittää huomiota alueellisiin ja väestöryhmittäisiin eroihin ja muistuttaa, että mikäli luottamuksen eriytymiskehitys syvenee, se saattaa myös heikentää yhteenkuuluvuutta ja Suomen kykyä selviytyä suurista yhteiskunnallisista haasteista, kuten väestön ikääntymisestä, ilmastonmuutoksesta, digitalisaatiosta ja työn muutoksista johtuvista haasteista. 

Ehkä merkittävin viesti sisältyi niin sanottuun ”suomalaiseen paradoksiin”, joka on osallisuuden ja kansalaisvuoropuhelun kannalta erityisen merkityksellistä: vaikka kansalaisten luottamus julkisiin instituutioihin ja tyytyväisyys demokratiaan ovat edelleen korkealla tasolla, niiden ihmisten osuus, jotka uskovat voivansa vaikuttaa poliittisiin prosesseihin, on Suomessa pieni verrattuna muihin korkean luottamuksen maihin. OECD korostaakin, että yhteenkuuluvuus ei säily ilman toimia ja että väestöryhmien mahdollista syrjäytymistä olisi torjuttava Suomessa edistämällä laajempaa yhteiskunnallista vuoropuhelua.

Tätäkin taustaa vasten lupaus politiikan uudistamisesta oli tervetullut, ja se oli hallituskauden alussa myös hyvinkin monipuolinen ja kattava. Se sisälsi lupauksen

• hallinnon jatkuvasta oppimisesta (esim. ennakoivuus ja kokeilevuus)
• uudenlaisesta vuorovaikutuksesta (esim. poikkihallinnollisuus, kuuntelevuus ja vuorovaikutus)
• sitoutumisesta pitkän aikavälin politiikkaan (esim. järjestelmällinen yhteistyö valtioneuvoston ja eduskunnan välillä)
• tietopohjaisesta politiikasta (esim. systemaattinen vaikutusarviointi kaikessa lainvalmistelussa)
• syrjimättömyydestä (esim. nollatoleranssi kiusaamiselle ja rasismille)
• sukupolvien välisestä oikeudenmukaisuudesta (esim. yhteiskunnan lapsi- ja vanhusystävällisyys ja 75 % työllisyysaste). 

Seurannan avoimuus ensimmäinen askel

Julkisen johtamisen ja ohjauksen kotikatsomojen nörttirintamaa on ilahduttanut jo sekin, että valtioneuvoston kanslia on alkanut julkaisemaan hallitusohjelman seurantaa avoimena tilannekatsausraportointina. Tämä on yksi tietopohjaisuuden ulottuvuus, jolla on merkitystä vähintään kokonaiskoreografian tai vähintäänkin taiteellisen vaikutelman kannalta. Sen sijaan varsinaisia neloshyppyjä tai edes systeemisen ohjauksen piruetteja ei ole aivan mykistymiseen saakka. Tietopohjainen päätöksenteko ja läpinäkyvyys paranevat jo tällä toimenpiteellä, ja saattapa se antaa lisäbuustia myös horisontaalisen ohjauksen edellyttämään vauhdinottoon.

Vuorovaikutteisuutta ja kumppanuutta edellytetään myös suunnittelun ja virkamiesvalmistelun prosesseilta. Muun muassa OECD:n toteuttama innovatiivisen ja ennakoivan hallinnan muotoiluharjoitus liittyy tähän tavoitteeseen. Monet sen esiin nostamista ennakoivamman, pitkäjänteisemmän ja kuuntelevamman yhteiskuntapolitiikan sisällöistä heijastavat samansuuntaista kehittämistä kuin hallitusohjelman lupaukset politiikan uudistamisesta.

Pitkäjänteisemmän politiikan lupauksessa mukana ovat esimerkiksi hallituskausien välisen siirtymäprosessin systematisoiminen, jotta pitkän aikavälin uudistusten jatkuvuutta voidaan parantaa, ja institutionaalinen muisti. Sen sijaan edellä mainittuun luottamushaasteeseen vastaavat ainakin osin uusien lähestymis- ja toimintatapojen testaus budjettivarojen kohdentamiseksi esiin nouseviin ilmiöihin tai institutionalisoidumpi vuoropuhelu ja puntarointi kansalaisten, virkamiesten ja poliitikkojen välillä. (OECD 2022, s.6)

Odotuksia alue- ja kaupunkikehittämisen horisontaalisesti vaikuttavamman ja systeemisesti ja ilmiölähtöisesti ohjatumman toimintamallin edistämiseksi nostattivat valtakunnalliset alueiden kehittämisen painopisteet 2020–2023, jossa sopimuksellisuuden lupaus liittyi nimenomaan vuorovaikutteisuuteen ja kumppanuuden syventämiseen. Sopimuksellisuuden lupaus on jäänyt ainakin vielä osin lunastamatta, ja esimerkiksi ekosysteemisopimuksissa uutta hyppyvauhtia on haettu vielä varsin perinteisillä ja rajatuilla kunnianhimon tasoilla.

Yhdessä tekemisen kulttuuri kehkeytymässä

Päätöksentekoa katsomosta seuraavan näkökulmasta hurraahuutoihin ei ehkä vielä innostuta, mutta hillittyihin taputuksiin on paikoin syytä. Usein kovin erisuuntaisiin ja eritahtisiin odotuksiin vastaavien ympäristö- ja maa- ja metsätalousministeriöiden Helmi-ohjelma on lupaava esimerkki ministeriöiden välisestä horisontaalisesta yhteistyöstä. Ohjelman päätavoite on vahvistaa Suomen luonnon monimuotoisuutta ja parantaa elinympäristöjen tilaa suojelemalla ja ennallistamalla soita, kunnostamalla ja hoitamalla lintuvesiä, perinnebiotooppeja ja metsäisiä elinympäristöjä sekä pienvesiä ja rantaluontoa.

Ohjelmassa tarkastellaan elinympäristöjä ja niiden tarvitsemia ennallistamis- ja hoitotoimia laajoina kokonaisuuksina ja usean toimijan huomiota edellyttävinä yhteistyömuotoina.
Tässä periaatepäätökseksi muotoiltua koreografiaa ovat olleet muodostamassa ja yhteistyön tahtia etsimässä ELY-keskukset, Metsähallitus, Suomen ympäristökeskus, Suomen metsäkeskus, Suomen riistakeskus sekä kunnat ja järjestöt.

Systemaattinen ennakkoarviointi toteutuu edelleen vain varsin rajatussa määrin kuntatasolla. Lainsäädännön arvioinnissa on edelleen varsin isoja puutteita ahkerasti ja sinnikkäästi vahtikoirana toimivan lainsäädännön arviointineuvoston toimivasta ja tarkkasilmäisestä valvonnasta huolimatta. Myös kehitystä tapahtuu, ja esimerkiksi lainsäädännön vaikutusten jälkiarviointi on ollut Marinin hallituksen kaudella aiempaa johdonmukaisempaa. Hallitusten esitysten vaikutusarvioinnin tietopohja on koottu aiempaa systemaattisemmin, ainakin jos hallituksen lupausten puoliväliarviointiin on uskominen.

Hallinnon jatkuvaa oppimista on vaikea arvioida hallinnon ulkopuolelta, mutta monet merkit näyttävät lupaavilta. Ministeriöiden ja toimialojen ylittävää koreografiaa on hiottu muun muassa ekosysteemikoulussa ja Törmäämöissä. Vuorovaikutusta kansalaisten suuntaan on sitäkin tuettu monella tavalla, esimerkiksi Erätauko-dialogien, korona-ajan dialogien ja erilaisten pyöreän pöydän keskustelujen muodossa.

Kansalaispulssi ei pelkkää koregrafiaa

Kiinnostava esimerkki uudenlaisesta vuorovaikutuksesta on ollut toistuva Kansalaispulssi-kysely, jolla on kerätty sidosryhmien ja kansalaisten näkemyksiä ajankohtaisista aiheista, kuten koronakriisistä, kuntavaaleista ja Ukrainan sodasta sekä yleisen tason teemoista, esimerkiksi hyvinvoinnista, mielialasta ja luottamuksesta. Hallituksen lupausten näkökulmasta on kiinnostavaa, että yhdessä kyselyssä selvitettiin kansalaisten näkemyksiä lupausten toteutumisesta.

Vielä hallituskauden alussa kukaan tuskin arvasi, että hallituksen työskentelyä tulisi määrittämään voimakkaasti globaali pandemia, joka toisaalta tarjosi ainutlaatuisen testin hallituksen lupauksille. Valtioneuvosto pystyi kuitenkin monilta osin lunastamaan lupauksen jatkuvasti oppimisesta siirtymällä monilta osin digitaalisiin toimintatapoihin nopealla aikataululla, minkä ohella myös viestintää tehtiin uusilla tavoilla hyödyntäen digitaalisia alustoja. Näin digiloikka tuki myös hallituksen lupausta uudenlaisesta vuorovaikutuksesta.

Yksittäiset mittarit hallinnon kolmoishyppynä

Moninaisuus ja systeemisyys unohtuvat helposti, kun tarkastelu siirtyy mittareihin. Yhden mittarin politiikka, se perinteinen kolmoishyppy, näyttää hallitsevan. 75 % työllisyystavoite on erityisesti julkisessa keskustelussa korostunut hallituksen onnistumisen mittarina. Toisaalta hallitusohjelman mukaan hallitus hyödyntää perinteisiä talouden mittareita kokonaisvaltaisempaa näkemystä: “Perinteisten taloudellisten mittarien tukena ja rinnalla päätöksenteon valmistelun tukena hyödynnetään mittareita, jotka kuvaavat taloudellista, ekologista ja sosiaalista hyvinvointia.”

On kuitenkin epäselvää, miten tämä on käytännössä toteutunut. Yksi vastaus saattaa olla kesällä voimaan tullut uudistettu ilmastolaki, joka asetti Suomelle kunnianhimoisen tavoitteen olla hiilineutraali vuoteen 2035 mennessä. On todennäköistä, että laki luo pitkän aikavälin politiikkana maaperää päätöksenteon mittareiden laajentumiselle ja erityisesti ekologisen kestävyyden painoarvon kasvulle osana poliittisten tavoitteiden mittaamista.

Toinen esimerkki yhden mittarin politiikasta on tavoite nostaa tutkimus- ja kehittämistoiminnan menot neljään prosenttiin bruttokansantuotteesta. Tähän pyrkivä parlamentaarisen TKI-työryhmän ehdotuksen pohjalta laadittu hallituksen esitys TKI-rahoituslaiksi on tällä hetkellä eduskunnan käsittelyssä (HE 211/2022 vp.). Lain tarkoituksena on turvata pitkään keskusteltu valtion tutkimus- ja kehittämistoiminnan rahoituksen taso vuosina 2024–2030 tavoitteelliselle 4 % tasolle. Esityksen tavoitteena on parantaa valtion tutkimus- ja kehittämistoiminnan rahoituksen ennakoitavuutta ja pitkäjänteisyyttä.

Vaikka tavoite olisikin ilmaistavissa yhtenä numeerisena arvona, systeemisyys sisältyy myös edellä mainittuun TKI-tavoitteeseen, koska se edellyttää yhteistyöhön sitoutumista. Yhteistyöhön ja keskinäisriippuvuuksiin pohjautuvan politiikan tekemisen moodi on kunnianhimoinen ja systeemisen ohjauksen lupaus merkittävä. Tutkijat, asiantuntijat ja kansalaisyhteiskunnan edustajat kokevat usein turhautumista etenemisen hitauden ja koreografian ja käytännön toteutuksen reunaehtojen (urheilumetaforailla jatkaaksemme, ehkä sekä valmennuksen että harjoittelun laadun ja siihen käytettävissä olevien resurssien) suhteen.

Tietoperusteisuuden ja vuorovaikutteisuuden tiellä on monia esteitä, ja käytäntö musertaa ajoittain kunnianhimoisen koreografian.

Systemaattinen vaikutusarviointi edellyttää luotettavaa ja syvällistä tietoperustaa, ja ajoittain tämä yhtälö on ollut mahdoton. Esimerkiksi Tilastokeskuksen jonot aineistoihin ovat kuukausien mittaisia, ja liian suuri osa arviointiprojekteissa käytettävästä ajasta menee itse aineistojen analysoinnin sijaan sen hankintaan liittyvien esteiden taklaamiseen. Päätöksentekijän ymmärrys vaikutusarviointien tai vaikuttavien systemaattisten arviointien tekemisestä ei aina ole riittävä, ja ehkä itse valmennustiimiin pitäisi saada monipuolisempaa ja systeemisempää osaamista, mukaan lukien tutkimus- ja arviointiosaaminen.

Johtopäätökset: uudet kierteet vaativat rohkeutta

Mikäli lupaus systeemisestä ohjauksesta kantaa seuraavaan hallitusohjelmaan, toivomme siltä sekä kolmois- tai neloishypyn rohkeutta että rohkeutta varata se aika ja osaaminen, joita systeeminen kehittäminen ja ohjaus edellyttävät. 

Päätöksenteon kaksoiskierre on välttämättömyys, mutta saisimmepa siihen vielä kaksi kierrettä lisää: osallisuuden ja tietoperusteisuuden, mukaan lukien niiden osaamis- ja aineistoperustan. Silloin oltaisiin jo aika vaikuttavan politiikanteon äärellä. 

Kirjoitus on osa MDI:n Miltä Suomi näyttää tänään -kirjoitussarjaa. Sarjassa nostetaan esiin ajankohtaisia aiheita alueiden ja Suomen kehittämisen teemasta.