Järjestöavustuksissa kyse merkittävistä rahavirroista, mutta niistä on vaikeaa muodostaa kokonaiskuvaa 

Kuva: Elimende Inagella / Unsplash.

Kokonaiskuvan hajanaisuus ei johdu yksittäisten toimijoiden huolimattomuudesta tai tiedon puutteesta. Pikemminkin kyse on siitä, että avustustoiminta on luonteeltaan monimuotoista ja hajautunutta. Kunnilla ja hyvinvointialueilla on laaja harkintavalta avustusten tavoitteiden, määrien ja käytäntöjen suhteen, ja tämä näkyy väistämättä myös siinä, millaista tietoa toiminnasta syntyy ja miten sitä voidaan koota yhteen.

Selvityksessä, jonka pohjalta tämä kirjoitus on laadittu, avustustoimintaa tarkasteltiin useiden erilaisten aineistojen avulla. Tarkastelun perusteella käy ilmi, että kokonaiskuvan muodostamista vaikeuttavat erityisesti kolme toisiinsa kytkeytyvää tekijää: avustusten määrittelyt, tietolähteiden luonne sekä hallinnollinen arki, jossa tietoa tuotetaan.

Mitä tarkoitetaan avustuksella?

Ensimmäinen haaste liittyy avustuksen käsitteeseen. Avustus ei tarkoita kaikissa yhteyksissä samaa asiaa. Kuntien taloushallinnon ohjeistuksissa, valtionavustuslainsäädännössä ja verotukseen liittyvissä säädöksissä avustus rajautuu hieman eri tavoin, ja näitä määritelmiä myös tulkitaan käytännössä eri tavoin.

Määrittelyerot näkyvät erityisen selvästi avustusten ja hankintojen rajapinnassa. Toiminnallisesti ero ei aina ole selkeä: samoja palveluja voidaan rahoittaa joko avustuksin tai hankintojen kautta. Esimerkiksi järjestöjen tuottamaa koululaisten iltapäivätoimintaa tai ikääntyneiden päivätoimintaa rahoitetaan jo nyt molemmilla tavoilla. Kirjanpidollisesti ero on selvä, mutta toiminnan näkökulmasta raja on liukuva.

Toinen keskeinen kysymys liittyy epäsuoraan tukeen. Tiloihin, asiantuntija-apuun tai muihin ei-rahallisiin tukimuotoihin liittyvän tuen rahallinen arvo määritellään ja kirjataan kunnissa ja hyvinvointialueilla eri tavoin. Sama tuki voi sisältyä yleisavustukseen, näkyä erillisenä tila-avustuksena tai jäädä kokonaan kirjaamatta avustukseksi. Järjestön näkökulmasta lopputulos voi olla sama, mutta tilastojen ja kirjanpidon tasolla kuva näyttää erilaiselta.

Avustustoimintaa ei voi siksi jäsentää yksiselitteisesti kansalaistoiminnan tukemisen ja kunnan palvelutuotannon välille. Pikemminkin kyse on jatkumosta, jonka toisessa päässä avustus tukee vastikkeetonta kansalaistoimintaa ja toisessa päässä se lähestyy vastikkeellista toimintaa ja hankintaa.

Tieto syntyy eri paikoissa eri tarkoituksiin

Toinen kokonaiskuvaa vaikeuttava tekijä liittyy siihen, millaista tietoa avustustoiminnasta ylipäätään syntyy ja missä.

Avustuksia koskevaa tietoa muodostuu käytännössä kolmessa erillisessä prosessissa. Ensinnäkin taloushallinnossa syntyy kirjanpito- ja tilinpäätöstietoa, joka on kansallisesti vertailukelpoista ja avoimesti saatavilla. Toiseksi avustuksiin liittyy hallinnollista tietoa, kuten päätöksiä, ohjeita ja avustusperiaatteita. Kolmanneksi tietoa syntyy hakijoiden toimittamissa hakemuksissa ja raporteissa.

Näillä tietolähteillä on erilaiset vahvuutensa ja rajoitteensa. Talousdata on yhtenäistä ja helposti koottavissa, mutta se jää väistämättä yleisluonteiseksi eikä kerro, mille järjestöille avustukset tosiasiallisesti kohdentuvat tai millaisiin tarkoituksiin niitä on käytetty. Päätös- ja hakemustiedot puolestaan kuvaavat kohdentumista tarkemmin, mutta ne ovat hajanaisia, tekstimuotoisia ja vaikeasti yhdistettävissä toisiinsa.

Tietojen avoimuudessa on myös suuria eroja. Esimerkiksi Helsingin kaupunki julkaisee avustustietonsa avoimena datana, kun taas monissa kunnissa saajakohtaisia tietoja ei ole helposti saatavilla edes päätöspöytäkirjoista. Lisäksi päätöksenteon käytännöt vaihtelevat. Joissakin kunnissa koko avustuskokonaisuus ratkaistaan yhdellä päätöksellä, toisissa avustuksia käsitellään yksittäisinä päätöksinä useissa eri kokouksissa.

Jokaisella kuvatulla tietolähteellä on omat vahvuutensa ja ne kuvaavat tiettyjä asioita, mutta ongelmana on se, ettei mikään niistä yksinään riitä kokonaiskuvan muodostamiseen.

Luokitusten rajat ja erottelukyky

Kolmas haaste liittyy tiedon erottelukykyyn ja luokituksiin. Tilinpäätöstietojen sektoriluokitukset sisältävät laajan joukon toimijoita, kuten museoita ja teattereita, jotka ovat juridisesti järjestöjä tai säätiöitä, mutta toimivat käytännössä osana vakiintunutta julkista palvelurakennetta. Tämä hämärtää analyysin kohdentumista, jos tietoa tarkastellaan kansallisella tasolla.

Myös palveluluokitukset – kuten liikunta, kulttuuri tai sosiaali- ja terveyspalvelut – eivät aina toteudu käytännössä toivotulla tavalla. Jos avustukset myönnetään yhtenä kokonaisuutena ilman erittelyä, rahoituksen kohdentumista on vaikea jälkikäteen analysoida. Kansallisessa tiedonkeruussa luokittelupoikkeamat eri tililuokkien, sektorien tai palveluluokkien välillä voivat lisäksi johtaa virhetulkintoihin.

Organisaatioiden omassa toiminnassa tällaiset ratkaisut voivat olla täysin tarkoituksenmukaisia. Yhdenmukainen ja yksityiskohtainen luokittelu ei aina palvele arjen johtamista tai päätöksentekoa. Kansallisella tasolla tämä kuitenkin heikentää tiedon vertailtavuutta ja yhtenäisyyttä.

Millaista kokonaiskuvaa kannattaa tavoitella?

Järjestöille myönnettävän julkisen rahoituksen kokonaiskuvaa koskeva tiedontarve liittyy ennen kaikkea haluun ymmärtää kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytyksiä ja niiden kehitystä. Tasalaatuista ja vertailukelpoista tietoa tarvitaan muun muassa järjestöjen toimintaedellytysten seurannassa, rahoittajien välisen yhteistyön kehittämisessä ja koko hallinnon tasolla tehtävässä päätöksenteossa.

Tämä tavoite on kuitenkin osin ristiriidassa sen kanssa, millainen asema avustustoiminnalla erityisesti kunnissa on. Avustukset ovat joustava väline, jolla vastataan moninaisiin paikallisiin tarpeisiin, ja juuri tämä joustavuus tekee täydellisen kokonaiskuvan muodostamisesta vaikeaa.

Vaikka selvitys ei tuottanut täydellistä kokonaiskuvaa järjestöavustuksista, se lisäsi ymmärrystä siitä, miksi tällainen tavoite ei ole välttämättä edes toivottava. Samalla se tarkensi käsitystä siitä, mitä nykyinen tieto kertoo ja millaisin reunaehdoin kokonaiskuvaa ylipäätään voidaan muodostaa. Tämä ymmärrys luo osaltaan mahdollisuuksia kehittää sekä avustustoiminnan tietopohjaa että kansalaisjärjestötoiminnan edellytyksiä laajemmin.