Blogi: ”Mahdollistava valtio” – laadultaan vaihtelevaa vuosikertaa?

Pohjois-Euroopan hyvinvointijärjestelmät ovat murroksessa. Osa murroksesta selittyy myöhäiskapitalismiin liittyvillä kulttuurisilla muutoksilla, joilla on vaikeuksia vastata yksilöllisiin palvelutarpeisiin. Järjestelmät on luotu lieventämään kapitalismin mukanaan tuomia ongelmia – puutetta, tauteja, tietämättömyyttä, kurjuutta ja joutilaisuutta (kuten beveridgeläinen hyvinvointivaltio ja sen historia osoittavat; ks. esim. Timminsin ”The Five Giants: A Biography of the Welfare State”), samoin kuin helpottamaan hyvinvointipalveluiden tasa-arvoista saavutettavuutta ja palvelustandardointia.

Ajan myötä tämä mallin mukainen hyvinvointijärjestelmä menetti uudistavan roolinsa ympäröivän yhteiskunnan muuttuessa. Tehtäväksi muodostui markkinahäiriöistä aiheutuneiden ongelmien korjaaminen jälkikäteen. Julkinen hallinto muuttui yhä enemmän riskejä vältteleväksi, keskittyi prosesseihin ja ”yhden koon” ratkaisujen tuottamiseen mahdollisimman halvalla. Uuden julkisjohtamisen (NPM) käyttöönotto oli viimeinen yritys puristaa loputkin ”tehokkuuden” pisarat ulos järjestelmästä.

Ole rohkea, tee virheitä! Kokeellisuutta, innovaatioita ja valintoja

Mahdollistava valtio (the Enabling State) (Gilbert and Gilbert 1989; Gilbert 2004) nousi vähitellen varteenotettavaksi ehdokkaaksi korvaamaan hyvinvointivaltion käsitettä. Mahdollistava valtio edistää kokeellisuutta, paikallisuutta ja oman elämän hallintaa, täydennettynä ripauksella julkisen valinnan teorian retoriikkaa, jolla selitetään hallinnon epäonnistumisia. Nykyinen julkisen sektorin johtamistapa, organisaatiokulttuuri ja muutosjohtamisen lähestymistavat houkuttelevat meitä ”olemaan rohkeita, tekemään virheitä” – jopa toimistomme seinällä on pieni huoneentaulu, joka muistuttaa meitä juuri tämän tärkeydestä! Taloudellinen ja sosiaalinen muutos tarkoittavat, että myös hyvinvointistrategioiden on muututtava.  Mutta mitä tämä tuo mukanaan ja miten se vaikuttaa julkiseen palvelutuotantoon ja tarjontaan?

’Mahdollistava valtio’ perustuu kahteen toisiinsa kytkeytyvään prosessiin: kuinka valtion hallinto (uudelleen-) organisoituu ja kuinka valtion, kansalaisyhteiskunnan ja yksilön väliset suhteet – yhteiskuntasopimus – määritellään uudelleen. Prosesseista ensimmäinen koskee erityisesti innovoinnin ja riskinoton palauttamista hallintotapaan ja johtamiskäytäntöihin, kun taas jälkimmäinen prosessi visioi uudenlaisen oikeuksien ja vastuiden tasapainon luomisesta yhteiskunnallisten toimijoiden välille. Näiden kahden prosessin yhtymäkohdat ja vuorovaikutus eivät ole kuitenkaan vielä teoreettiselta pohjaltaan riittävän hyvin ymmärrettyjä.

Valtion roolin käsitteellinen muutos koskettaa molempia prosesseja ja ilmenee lukuisissa muodoissa: ilmiöpohjainen hallinto ja budjetointi, tulosten korostaminen prosessin sijaan, universalismin periaatteesta luopuminen, paikallisuuden edistäminen palvelutuotannossa ja tarjonnassa, palvelujen yhteistuotanto, ennaltaehkäisyn edistäminen interventioiden sijaan ja palveluintegraatioon kannustaminen. Punaisena lankana kulkee velvoite itsensä kehittämiseen, samalla kun oikeutta aineelliseen apuun hädän hetkellä rajataan. Muutokset puetaan henkilökohtaisen vastuun, itsensä kehittämisen ja yrittäjyyshenkisyyden kaapuun. Tätä ajattelua sovelletaan kaikilla hallintotasoilla, aina Lissabonin sopimuksen jälkeisestä EU-politiikasta, kansalliseen työvoimapolitiikkaan tai kuntien kehittämisstrategioihin.

Suomi ja Skotlanti

Henkilökohtaiset kiinnekohtani, Suomi (Kristensen 2011) ja Skotlanti (Wallace 2013), ovat kumpikin omaksuneet tämän uuden agendan, joskin se näkyy vahvemmin hallintarakenteiden uudelleenjärjestelyissä kuin itse palvelutuotannossa. Suomi on edistänyt ”ilmiöperusteista” toimintatapaa läpi koko hallinnon, kun taas Skotlannin keskushallinto luopui sektorirakenteesta ja otti käyttöön tavoite- ja tuloslähtöisen kansallisen tuloskehyksen (the National Performance Framework). ”Mahdollistavuuden logiikan” tulokset eivät kuitenkaan ole yksiselitteisiä, ja tässä suhteessa Suomi ja Skotlanti ovat lähtökohtiensa erilaisuudessaan kiinnostavia vertailukohtia. Suomen kunnallisen tason hyvinvointipalveluiden järjestämisvastuu ja tuotanto on jo hyvin ’paikallista’, kun taas Skotlannilla on rasitteenaan keskitetyn hallinnon vahva perintö ja toimintatavat.   Samalla kun Skotlanti kokeilee uudenlaisia palvelutuotannon muotoja keskitetyssä perinteessä, Suomen kamppailut itsehallinnollisen palvelutuotannon alalla ovat näkyneet kipeän selkeästi sote-uudistuksessa.

Sisäisesti johdonmukainen?

Valtion (uudelleen)käsitteellistäminen ja sen hallintorakenteiden ja käytäntöjen uudelleenmuotoilu on suunniteltu hyvin, mutta lisääkö tämä lähestymistapa todella mitään uutta palvelujen tuottamiseen ja tarjontaan liittyviin kysymyksiin? Vastuunjaoltaan epämääräisen, hajanaisen, ”verkostopohjaisen” järjestelmän luominen ja halu liittää siihen suurempaa henkilökohtaista vastuuta johtaa usein yksilötason paikallisten valintojen ja ”postinumeroarvonnan” törmäykseen.

Saavutettavuuteen liittyy sosiaalisen pääoman ja valmiuksien kysymyksiä, joita yksilön valinnan ja vastuun teemat eivät tavoita. Vaikka ”mahdollistavan hallinnon” retoriikka korostaa perinteisten hyvinvointirakenteiden epäonnistumista, on vaikea nähdä, miten vanhassa järjestelmässä häviäjiksi jääneet osapuolet, kuten potilas kohdatessaan terveydenhuollon ammattilaisen tai vanhempi kohdatessaan opetuksen ammattilaisen, voittaisivat tässä uudessakaan tilanteessa. Markkinoiden rooli palveluntuotannon kokonaisuudessa on virtahepo olohuoneessa. Uuteen yhteiskuntasopimukseen liittyy velvollisuuksien ja oikeuksien uudelleen määrittelyä, jossa kolmannen sektorin roolia palveluntuotannossa edistetään samalla, kun epäselvää on, miten se kykenee vastaamaan palvelutarpeisiin tai löytämään elintilaa pitkälle yksityistetyillä ja ulkoistetuilla palvelumarkkinoilla.

“Mahdollistava valtio” nostaa esiin kaksi perusteemaa: jatkuvan hallinnon uudistumisen ja tähän liittyvän innovoinnin tarpeen sekä ”yhteiskuntasopimuksen” uudelleenlaadinnan. Vastaukset teemoihin ovat varsin ristiriitaisia. Ensimmäisessä piilee mahdollisuus valtion päämäärän merkittävälle uudelleenmuotoilulle, jota oivallisesti heijastaa esim. Mazzucaton (2018) ajatus ”yrittäjämäisestä” valtiosta, kun taas toisen teeman juuret ovat tiukasti kiinni hyvinkin tutussa julkisen valinnan teorian maaperässä. Kumpikin teemoista ansaitsee paremmat vastaukset.

Lähteet

Gilbert N and Gilbert B (1989) The Enabling State: Modern Welfare Capitalism in America (Oxford: OUP)

Gilbert N (2004) Transformation of the Welfare State: The Silent Surrender of Public Responsibility (Oxford: OUP)

Kristensen P-H (2011) ‘The Co-evolution of Experimentalist Business Systems and Enabling Welfare States: Nordic Countries in Transition’. In: Kristensen and Lilja (eds) Nordic Capitalisms and Globalization: New Forms of Economic Organisation and Welfare Institutions (Oxford: OUP)

Mazzucato M (2018) The Entrepreneurial State: Debunking Public versus Private Sector Myths (London: Penguin)

Wallace J (2013) The Rise of the Enabling State: A review of policy and evidence in the UK and Ireland (Dunfermline: CarnegieUK Trust).