“Iso huijaus? Kuka huijaa ja ketä?”  – Mazzucaton ja Collinwoodin viestejä suomalaisessa toimintaympäristössä pohtimassa 

Konsulttiyritysten rooli kansallisissa hallintorakenteissa on jälleen viime aikoina noussut aiheeksi, joka ylittää akateemisen ja iltapäivälehtikeskustelun välisen kuilun, sekä Suomessa että kansainvälisesti.¹ Samalla kun on arvokasta, että tämäntyyppisiä vuorovaikutukseen liittyviä kysymyksiä käsitellään julkisessa keskustelussa, ilmaantuu myös mahdollisuuksia väärinymmärryksille, ylitulkinnoille ja harhaanjohtamiselle. 

Nykyisen keskustelun ydin Mazzucaton ja Collingtonin kirjan pohjalta liittyy erityisesti siihen, onko konsultointi ”arvoa luovaa” vai pelkästään sitä hyödyntävää, ja tukeeko se perinteistä julkishallinnon kapasiteettia vai korvaako se sitä. Konsultointi liiketoimintamallina ei ole ainakaan yleisessä keskustelussa ja tietoisuudessa saanut myönteistä nostetta Mazzucaton ja Collingwoodin ansiosta. On hyvä pohtia, edustaako tämä tarkastelu oikeudenmukaista kuvaa toimialasta kokonaisuutena. 

Sen ymmärtäminen, kuinka ja miksi konsultointipalvelujen ostajat ja myyjät ovat vuorovaikutuksessa keskenään, auttaa meitä paremmin ymmärtämään, miksi kriittistä tarkastelua tarvitaan ja miksi johtopäätökset julkisen sektorin hyväksikäytöstä ja riistosta eivät välttämättä edusta koko alaa. Tietyt narratiivit kyseenalaistavat vallanpitäjien ja konsulttiyritysten välisen vuorovaikutuksen kokonaisuudessaan, julkisten varojen tuhlaamisena tai väärinkäyttönä (esim. liittyen Covid-19 -rokotteen käyttöönottoon Ranskassa tai testausohjelmaan Yhdistyneessä kuningaskunnassa). Samalla kun keskustelu on tärkeää, näiden erityisen räikeiden epäonnistumisista kertovien esimerkkien nosto julkisen keskustelun keskiöön tai vaatimukset konsulttien käytöstä luopumisesta kokonaisuudessaan eivät välttämättä anna oikeaa kuvaa vuorovaikutuksen tai konsultointiliiketoiminnan luonteesta.   

Taustalla vaikuttavat veronmaksajien kasvavat odotukset sekä palvelujen tarjontaa että verotuksen leikkaamista kohtaan, yhdistettynä tiedontuotannon ja tiedonhyödyntämisen vallankumoukselliseen kasvuun, mikä on lisännyt myös hallinnon kompleksisuutta ja tarvetta lisätä sidosryhmien, kansalaisten ja heidän yhteisöjensä osallistumista toimintapolitiikan valmisteluun ja täytäntöönpanon.  

Hallinnon toimijat kohtaavat kasvavaa tehokkuuspainetta, tarvetta ”tehdä enemmän vähemmällä” (tuottavuusohjelmien tapaan) ja tehdä asiat uudella tavalla. Tässä yhteydessä syyt konsulttien lisääntyneeseen käyttöön on moninaiset, alkaen asiantuntijatiedon puutteesta julkisella sektorilla aina verotuksellisten, ideologisten tai riskien välttämiseen liittyviin syihin, joskus jopa suoranaiseen vastuun välttelyyn. Konsulttipalvelun tilaajan tarpeet, jotka heijastuvat käyttöön liittyviin laskelmiin ja arvioihin, vaihtelevat suuresti eri maissa, hallinnonaloilla ja -tasoilla. Suuri merkitys on esimerkiksi hallinnon keskittyneisyyden tai hajautuneisuuden asteella.  

Vastaavia eroja on konsultoinnissa toimivien yritysten ja niiden palvelutarjooman välillä. Hallintoa palvelevat asiantuntijakeskeiset konsulttiyritykset pyrkivät tarjoamaan tarvittavaa asiantuntemusta ja osallistumaan tiedonsiirtoon tuomalla uusia ideoita, menetelmiä ja käytäntöjä julkiseen hallintoon, samalla palvellen ulkoisen ja riippumattoman arvioinnin tarpeita. Nämä ovat kaikki toimintapolitiikan muotoilun ja tukitehtävien tärkeitä osia, jotka ovat välttämättömiä vastuullisuus- ja avoimuussyistä.

Julkishallinto on sekä kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla jatkuvassa muutoksessa, mikä voi vanhaa sanontaa mukaellen edellyttää vähemmän soutamista, ja enemmän huopaamista. Osbornen ja Gaeblerin² mukaisen ”pienen valtion” linssin läpi tarkasteltuna esiin nousee useita vastuullisuuden, avoimuuden ja julkisen arvon luomisen näkökulmia, jotka ovat muovanneet julkishallintoa myönteisesti, myös avaamalla hallintoa ulkopuolisille äänille, ideoille ja osallistumiselle. 

Mazzucaton ja Collingtonin pääväitteeseen liittyvä kysymys siitä, onko konsultointiala ”kovertanut” hallinnollista osaamista aiemmin kaiken kattavista hallintorakenteista, edellyttää lisätarkastelua. Ensinnäkin olettamus aiemmin olemassa olleesta voimakkaasta keskitetystä hallintorakenteesta voi olla liian brittikeskeinen. Muut keskushallinnon järjestelmät, erityisesti Pohjoismaissa, ovat perinteisesti olleet suhteellisesti sekä pienempiä että hajautetumpia, jolloin myös hallinnollinen kapasiteetti on jakautunut tasaisemmin eri tasoille. Sellaisenaan ”kapasiteetin menettämisen” argumentti (etenkin keskushallinnon osalta) näyttää huomattavasti vähemmän vaikuttavalta, kun se siirretään muihin yhteyksiin kuin Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, jossa vuoden 1945 jälkeinen hallintojärjestelmä ja ”uuden hyvinvointivaltion” rakentamisen projekti oli hallinnollisesti keskitetty ja heijasti aikaansa. Tässä suhteessa oli epätodennäköistä, että tämä hallintorakenne säilyisi ennallaan loputtomiin Yhdistyneessä kuningaskunnassa, ja samoin muissa valtioissa ​​historialliset kehityskulut ovat luoneet omia polkujaan.   

Toiseksi valtion heikentämisen ja ”ontoksi tekemisen” (’hollowing out’) -teesiä on tarkasteltava sekä työntö- että vetomotivaatioiden näkökulmasta. Mazzucato ja Collington käsittelevät tätä ”oliko ensin muna vai kana?” -kysymystä, viittaamalla 1980- ja 1990-lukujen ”valtion kriisi” -retoriikkaan, jota tuki julkisen valinnan teoria ja viimeksi ”Uusi Julkinen Hallinto” (NPM). Näissä molemmissa esitetään toimintapolitiikan valmistelu ja palveluntuotanto konsulttien temmellyskenttänä. Vaikka tämä olisikin totta, on ongelmallista esittää, että hallinnon tehtävät eivät olisi muuten muuttuneet ja ikään kuin ulkoisen asiantuntemuksen käyttö ja konsultointi olisi ainoa niiden luonteeseen vaikuttanut muutostekijä. 

Ongelmia epäilemättä syntyy, mikäli konsultteja käytetään luomaan ja toteuttamaan käytäntöjä normaalin hallintorakenteen ulkopuolella tai kun mikäli politiikan toimeenpano kokonaan ”ulkoistetaan” palveluyrityksille, jotka voivat sitten tehdä alihankintana osia tai jopa koko tehtävän. Tällainen aiheuttaa epäilemättä suuria ongelmia sekä kustannusten hallinnassa että hallinnon avoimuudessa. Tällaisilla alueilla epäilemättä tarvitaan tiukkaa valvontaa, joskin mikäli poliittista tahtoa löytyy, myös valvonta- ja kontrollimekanismit ovat riittäviä. ³  

Loppujen lopuksi Mazzucato ja Collington ovat aivan oikeassa korostaessaan, että perimmäinen ”mala fides” -toimija – viimekätinen huijari – on yleensä ollut hallitus itse, koska useat hallitukset ovat aivan omaehtoisesti avanneet oven konsulttialalle sen sijaan, että konsultit olisivat väkivalloin potkaisseet oven auki. Poliittinen tarkoituksenmukaisuus ja valvonnan ja sääntelyn epäonnistuminen voivat pahimmillaan näin ollen tarjota mahdollisuuden sellaisten toimijoiden menestymiseen konsulttialalla, jotka pilaavat koko alan mainetta, vaikka liiketoimintamallit ja markkinakäytännöt alalla olisivatkin pääosin tästä poikkeavia ja vaikka useimmat konsulttialan toimijat olisivat sisäistäneet julkisen arvon luonnin ja vastuullisuuden keskeiseksi osaksi liiketoimintakäytäntöjään, ainakin pienemmissä maissa ja pienemmissä konsulttiyrityksissä, joissa konsulttina olet loppujen lopuksi aina vain yhtä hyvä kuin viimeinen referenssisi. 

Alaviitteet

[1] Mazzucato and Collington 2023: The Big Con: How the Consulting Industry Weakens Our Businesses, Infantilizes our Governments and Warps our Economies, Allen Lane.

Suomen mediassa aihetta on käsitelty mm. Helsingin Sanomissa  “Ekonomisti Mariana Mazzucato: Julkisella sektorilla pitää olla itsevarmuutta, jotta konsultit eivät häärää ja rahasta” Helsingin Sanomat 3.3.2023. Aihepiiriä on tarkastelu kriittisesti jo aiemmin, mm. 2013 Kuuselan & Ylösen teos “Konsulttidemokratia”.

[2] Osborne D and Gaebler T (1992) Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. New York: Addison-Welsley.

[3] Jotta sujuvampi, vähemmän hierarkkinen hallintojärjestelmä toimisi, sääntelyjärjestelmän on oltava tarkoitukseen sopiva. Tämä näkyy mm. alihankinnassa, jossa Iso-Britannian huonot kokemukset Sercon ”track and trace” -järjestelmän käsittelystä eroaa merkittävästi Suomen terveys- ja sosiaaliuudistuksen säännöksistä, joissa vastaava palveluntarjoajien alihankintasopimus on kielletty.